Der Entwurf zum Zweiten Änderungsstaatsvertrag präzisiert den Vollzug gegen illegales Online Glücksspiel
Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 bildet seit dem 1. Juli 2021 den verbindlichen Rahmen für die Regulierung von Glücksspiel in Deutschland. Am 31. Dezember 2023 erfolgte die erste Überprüfung dieses Rahmens. Aus den Ergebnissen liegt nun ein Entwurf für den Zweiten Änderungsstaatsvertrag vor.
Ausgangspunkt der Novelle und Zielsetzung
Der Gesetzgeber verbindet damit drei zentrale Ziele. Erstens soll der Vollzug gegen unerlaubte Online-Angebote wirksamer werden. Zweitens werden technische und organisatorische Vorgaben präzisiert, damit Aufsichtsverfahren einfacher und nachvollziehbarer verlaufen. Drittens sorgt die Reform für eine klarere Zuständigkeitsordnung innerhalb der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder.
Die Begründung fasst den Ansatz in einem Satz zusammen.
„Diese Änderungen verbessern die Instrumente zur Bekämpfung des illegalen Glücksspiels, gleichen unerwünschte Entwicklungen aus und erleichtern die Arbeit der Verwaltung und des Vorstands der GGL.“
Die Novelle reagiert damit auch auf aktuelle Rechtsprechung und auf die internationale Ausrichtung zahlreicher Anbieter, die in Deutschland ohne Erlaubnis operieren.
Wegfall des Verantwortlichkeitskriteriums und präzisierte Eingriffsschwelle bei Netzsperren
Kernstück der Reform ist die Anpassung der Rechtsgrundlage für Netzsperren. Der Entwurf orientiert sich an der geänderten Rechtslage und nimmt die höchstrichterliche Linie auf, unter anderem das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. März 2025 mit dem Aktenzeichen 8 C 3.24.
Künftig entfällt das Verantwortlichkeitskriterium als Zugangsvoraussetzung für Sperranordnungen. Die Vorlage formuliert dies klar.
„Künftig wird das Verantwortlichkeitskriterium für die IP-Sperrung aufgehoben, sodass auch Internet-Zugangsanbieter als Adressaten der Maßnahmen erfasst werden.“
Der Eingriff bleibt jedoch an die Verhältnismäßigkeit gebunden. Access Provider sollen erst dann verpflichtet werden, wenn Maßnahmen gegen Veranstalter oder Vermittler nicht erfolgversprechend sind oder nicht durchgeführt werden können.
Zudem weitet die Rechtsgrundlage die Palette der verfügbaren Maßnahmen aus. Neben der vollständigen Blockade eines Angebots soll die Behörde gezielt einzelne rechtswidrige Inhalte entfernen lassen können. In den Unterlagen heißt es dazu:
„Neben der vollständigen Website Sperrung umfasst die Rechtsgrundlage auch die Beseitigung illegaler Inhalte.“
Technisch bleibt die DNS-Sperre das primäre Mittel. Ein umfassendes IP Blocking wird kritisch beurteilt, weil die Gefahr besteht, dass legale Inhalte auf derselben Adresse unbeabsichtigt betroffen sind.
Der Adressatenkreis wird weiter gefasst verstanden. Er kann neben Inhalteanbietern auch Domain Registrare und nachgeordnete Verwaltungsstellen umfassen. Diese gelten nach dem Digital Services Act als Anbieter von Vermittlungsdiensten und werden so von der neuen Vorschrift erfasst.
Fokus auf internationale Informationsquellen
Die Abfragekompetenz der Genehmigungsbehörde nach § 4b Absatz 2 Nummer 2 GlüStV 2021 wird erweitert. Neben nationalen Strafverfolgungsbehörden sollen künftig auch ausländische Strafverfolgungsstellen und Sicherheitsbehörden angefragt werden können. Hintergrund ist die internationale Struktur vieler Antragsteller und die Notwendigkeit, relevante Informationen grenzüberschreitend verfügbar zu machen.
Parallel dazu wird die Zusammenarbeit nach § 9 Absatz 3a GlüStV 2021 ausgebaut. Die Glücksspielaufsicht kann künftig mit ausländischen Strafverfolgungsbehörden, mit in und ausländischen Sicherheitsbehörden sowie mit der Zentralstelle für Finanzermittlungen zusammenarbeiten und Daten austauschen.
Der Glücksspielsektor gilt als besonders anfällig für Begleitkriminalität. Ein schneller Informationsfluss und verlässliche Ansprechstellen im Ausland sollen helfen, kriminelle Strukturen frühzeitig zu erkennen und zu unterbinden.
Sperrdatei: eindeutige Zuordnung und neue Bußgeldtatbestände
Beim Abgleich mit der Sperrdatei präzisiert der Entwurf die zulässige Vorgehensweise. Abfragen sind nur mit der jeweils zugewiesenen Zugangskennung erlaubt. Diese Kennung ist der betreffenden Betriebsstätte im terrestrischen Bereich oder der jeweiligen Internet-Domain zugeordnet.
Die Offenlegung dieser Kennung und die Gestattung der Nutzung durch Dritte sind ausdrücklich verboten. Zur Durchsetzung dieser Vorgaben wird der Bußgeldkatalog in § 28a Absatz 1 erweitert. Ziel ist eine klare Zuordnung jeder Abfrage, eine bessere Prüfbarkeit durch die Aufsicht und eine wirksame Sanktionierung von Missbrauch.
Governance der GGL: Wertgrenze, Vertraulichkeit und effizientere Prüfung
Auch die internen Abläufe der Gemeinsamen Glücksspielbehörde werden neu geordnet. Künftig muss die Satzung eine Wertgrenze von 100.000 Euro vorsehen, ab der der Vorstand bei Vertragsabschlüssen einzubeziehen ist.
Bisher war die Beteiligung des Vorstands an die Vertragslaufzeit von mindestens fünf Jahren geknüpft. Die neue Regelung ermöglicht zusätzlich De minimis Grenzen für längerfristige, aber geringwertige Verträge. So soll der Vorstand von Routineentscheidungen entlastet und auf grundlegende Fragen fokussiert werden.
Die Vertraulichkeit der Sitzungen des Verwaltungsrats wird gesetzlich klargestellt. Gleichzeitig bleiben parlamentarische und amtliche Auskunftsrechte gewahrt. Die Begründung führt aus, dass ohne einen vertraulichen Rahmen eine offene Meinungsbildung und eine sachliche Entscheidung erschwert wären.
Die Jahresabschlussprüfung der GGL wird ebenfalls gestrafft. Die bisherige Beteiligung aller Rechnungshöfe der Trägerländer bei der Bestellung des Abschlussprüfers entfällt.
Künftig üben das Innenministerium Sachsen-Anhalt als Aufsichtsbehörde und der Rechnungshof Sachsen-Anhalt die Rechte nach § 53 Absatz 1 Nummer 1 HGrG aus. Dies beschleunigt die Verfahren und erhöht die Klarheit der Zuständigkeiten.
EU-Verfahren und Zeitplan
Die Reform nutzt den Anpassungsprozess auch für eine redaktionelle Klarstellung in § 9a Absatz 1 Nummer 4 GlüStV 2021. Materielle Folgen sind damit nicht verbunden. Der gesamte Entwurf wurde bei der EU-Kommission notifiziert. Die Stillhaltefrist endet am 9. Oktober.
Wenn keine Einwände vorliegen und keine Änderungen gefordert werden, können die Landesregierungen den Text unterzeichnen. Anschließend folgt die Ratifizierung in den Landtagen. Nach derzeitigem Planungsstand könnten die erweiterten Netzsperren ab Mai 2026 in Kraft treten.
Parallel zur Notifizierung läuft die gesetzlich vorgesehene Evaluation des Glücksspielstaatsvertrags auf Basis mehrerer Studien. Ein Bericht wird bis zum Jahresende erwartet. Bereits jetzt deutet sich an, dass die Länder für das Jahr 2029 eine weitergehende Modernisierung anstreben.
Ein künftiger Staatsvertrag könnte die Zuständigkeiten im Vollzug, den internationalen Datenaustausch und technische Vorgaben nochmals umfassend ordnen. Der angestrebte Kurs lautet, legale Angebote zu stärken, effektiven Spielerschutz zu sichern und den Schwarzmarkt messbar zurückzudrängen.
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